Con il PNRR il rilancio del project financing

Le città sono sempre più smart e richiedono strumenti contrattuali altrettanto smart, che consentano alle pubbliche amministrazioni di stare al passo con l’evoluzione tecnologica e del sistema finanziario che offre moderne operazioni economiche.

Qual è il vero potenziale della finanza di progetto in Italia? Si tratta di una domanda sempre più attuale, in quanto il project financing, che trae origine da pratiche contrattuali tipiche dei paesi di common law, è sempre più presente anche negli appalti pubblici italiani.

Di fatto, nonostante questa forma di contratto abbia visto la luce nel 1998, quando la Legge 415 ha modificato la Legge 109/1994 in materia di “lavori pubblici”, il precedente codice degli appalti pubblici – il D.Lgs. 50/2016 – non ha raccolto l’occasione per dare il giusto valore a questa operazione. A ciò si aggiunge la naturale diffidenza della pubblica amministrazione a collaborare con gli operatori privati.

Solo con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e la conseguente esigenza di realizzare progetti performanti, il project financing si è dimostrato uno strumento fondamentale. Nella stessa direzione si muove il nuovo codice dei contratti che ha recentemente disciplinato in modo organico le procedure legate alla finanza di progetto.

Partenariato pubblico-privato e project financing nel nuovo codice degli appalti

Il nuovo codice dei contratti pubblici, oggi contenuto nel D.Lgs. 36/2003, rispetto al precedente dedica l’intero libro IV al Partenariato pubblico-privato e alle concessioni, individuando il project financing quale modalità di finanziamento del contratto, accanto al corporate financing.

Di fatto, la disciplina relativa alle concessioni che realizzano una collaborazione pubblico-privato per realizzare lavori e servizi, assume così una forma logica individuando il contratto di progetto quale tipologia di finanziamento di una concessione, con specifiche norme di aggiudicazione e esecuzione.

Questa nuova collocazione di fatto inserisce all’interno del partenariato pubblico-privato i contratti di concessione e, all’interno di questi, il project financing: nei tre articoli che costituiscono il titolo IV, il legislatore non si occupa però di definire la finanza di progetto, ma piuttosto lascia che questa definizione sia desumibile attraverso la descrizione delle operazioni di aggiudicazione e finanziamento che caratterizzano il project financing e ne rivela il potenziale.

Il project financing: uno strumento con potenzialità ancora da (ri)scoprire

Il partenariato pubblico-privato è un’operazione economica finalizzata a realizzare un interesse pubblico, attraverso un meccanismo di collaborazione tra pubblica amministrazione e operatori privati, che di fatto sposta verso questi ultimi l’assicurazione delle risorse finanziarie e del rischio.

Proprio a mente dell’attuale definizione di partenariato pubblico-privato, rintracciabile nell’articolo 174 del nuovo codice, la realizzazione di questa operazione si concretizza in un contratto di concessione di lungo periodo tra un ente pubblico e uno o più operatori economici, preordinato al raggiungimento di un risultato di interesse pubblico. Non basta. Deve inoltre essere previsto che una rilevante copertura dei fabbisogni finanziari sia a carico del privato, che in capo a questo ricada il rischio operativo e, ancora, che si occupi della realizzazione e gestione del progetto. Alla parte pubblica spetta “solo” la definizione degli obiettivi e la verifica dell’attuazione.

In questo contesto di bilanciamento – o forse di sbilanciamento – delle capacità del settore privato e delle esigenze di quello pubblico, uno strumento di sicuro interesse è il project financig. La finanza di progetto infatti fornisce addirittura al privato la possibilità di far valutare alla pubblica amministrazione gli interessi da perseguire.

Come previsto dall’articolo 193 del D.Lgs. 36/2023, l’affidamento della concessione presenta una particolare procedura che favorisce l’iniziativa privata. È infatti l’operatore economico che può proporre agli enti dei progetti per la realizzazione di lavori o servizi, finalizzati al raggiungimento di un interesse pubblico. Si tratta quindi di presentare uno studio di fattibilità, corredato da una pianificazione economico finanziaria e da una bozza di convenzione.

Spetta poi alla pubblica amministrazione valutare, entro novanta giorni, l’interesse verso il progetto e la bontà di questo, anche chiedendo modifiche allo studio.

Lo studio di fattibilità approvato e inserito negli strumenti programmatori dell’ente è posto a base d’asta per l’aggiudicazione della sua realizzazione, che avverrà secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Al termine della procedura di gara, qualora il proponente non fosse l’aggiudicatario, potrà comunque entro quindici giorni esercitare il diritto di prelazione: la sua iniziativa potrà quindi essere comunque valorizzata e realizzata, seppur alle condizioni dell’offerta vincente. Qualora invece rinunciasse, l’aggiudicatario sarà tenuto al ristoro delle spese per la realizzazione della proposta.

Il project financing si concretizza quindi in due fasi, distinte, ma funzionali l’una all’altra, di selezione: la prima, in cui alla pubblica amministrazione spetta il compito di valutare la fattibilità (in primis sotto il profilo dell’interesse pubblico) di un progetto proposto da un privato e, la seconda, in cui la realizzazione del progetto approvato viene aggiudicata attraverso una procedura di gara.

La finanza di progetto realizza vantaggi sia per la pubblica amministrazione che per il privato, che di conseguenza si riverberano sulla cittadinanza. Il settore pubblico ha infatti l’opportunità di realizzare opere (o servizi) di forte impatto, con l’investimento di minori risorse e senza accollarsi il rischio dell’esecuzione. Inoltre può beneficiare della capacità degli operatori privati di mettere in campo un’alta qualità della progettazione, rapidi tempi di realizzazione e una gestione efficiente.

Anche al soggetto privato, il project financing garantisce vantaggi: da un lato il rischio limitato agli investimenti legati al progetto e non al bilancio dell’operatore e la possibilità di ridurre l’indebitamento, accedendo a finanziamenti esterni.

Il PNRR, volano della finanza di progetto?

Con il “Next Generation EU”, più noto come recovery fund o recovery plan, l’Unione europea ha messo a disposizione degli Stati membri complessivamente settecentocinquanta miliardi di euro, ad integrazione del quadro finanziario 2021-2027, al fine di realizzare un percorso di ripresa economica post-pandemia.

Le risorse destinate all’Italia superano i centonovanta miliardi, di cui circa settanta a fondo perduto: fondamentale sarà il raggiungimento di specifici indicatori, qualitativi e quantitativi, che determineranno la riuscita dei progetti finanziati.

Le sovvenzioni e i prestiti europei, in Italia sono convogliati nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, suddiviso in sei missioni (a loro volta ripartite in sedici componenti):

• Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;
• Rivoluzione verde e transizione ecologica;
• Infrastrutture per la mobilità sostenibile;
• Istruzione e ricerca;
• Inclusione e coesione;
• Salute.

Per la realizzazione del PNRR è stato quindi sollecitato l’impiego di strumenti capaci di coinvolgere in modo rilevante il settore privato, attraverso il Partenariato pubblico-privato e in particolare con il ricorso al project financing.

La finanza di progetto offre infatti la possibilità di coniugare i limitati tempi a disposizione della pubblica amministrazione, alla celere risposta del settore privato. Il fronte del PNRR si esaurirà nel 2027: per quanto lungo, un quinquennio non sempre è sufficiente alla pubblica amministrazione per realizzare opere di elevata rilevanza. Di conseguenza l’apporto degli operatori privati, in termini di capitale e di rapidità di progettazione e esecuzione è fondamentale per dar vita a progetti orientati alla performance, generando reddito e spostando il rischio del contratto sul privato, meglio strutturato per la sua gestione.

L’occasione del PNRR sarà quindi un fondamentale banco di prova per la tenuta del project financing e per confermare la bontà delle procedure di affidamento di opere e servizi attraverso l’iniziativa privata. Il rilevante ricorso a questa operazione contribuirà quindi a mettere da parte pregiudizi e preoccupazioni, e ad ampliare la sua diffusione nella pubblica amministrazione?

Gianluca Sivieri