Abbandono rifiuti e responsabilità (omissiva) del proprietario incolpevole

Il proprietario o il titolare di altro diritto di godimento sull’area è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi in solido col responsabile dell’abbandono o del deposito incontrollato di rifiuti e dell’immissione degli stessi nelle acque superficiali e sotterranee (d.lgs. n. 152/2006, art. 192, comma 3).

Dolo o colpa del proprietario dell’area

La norma impone al proprietario dell’area (o al titolare di altro diritto di godimento) l’obbligo ad intervenire, non esclusivamente per una responsabilità oggettiva a seguito del vincolo col bene, ma soltanto se venga accertata in concreto una condotta dolosa o colposa, attiva od omissiva in relazione al fatto illecito.

Tale condotta deve consistere, in un caso, nel concorrere con l’effettivo trasgressore o agevolare lo stesso (con eventuali risvolti di natura penale anche per il proprietario che potrebbe essere individuato come responsabile in concorso con il trasgressore, in quanto non solo consapevole ma anche volontariamente condiscendente alla commissione del fatto reato) e, nell’altro, a tollerare l’illecito per imprudenza, negligenza o imperizia o per mancata denuncia (comportamenti omissivi che costante giurisprudenza ha escluso da condotte penalmente rilevanti).

Il contraddittorio

Il dolo o la colpa devono risultare poi a seguito di specifici accertamenti effettuati dagli organi preposti al controllo in contraddittorio con i soggetti interessati.

La giurisprudenza è ormai pressoché unanime nel ritenere che gli obblighi di rimozione e di smaltimento dei rifiuti abbandonati su di un’area non possano ricadere in capo al proprietario o possessore dell’immobile esclusivamente in forza di tale qualità.

Gli obblighi possono nascere soltanto a seguito di accertamenti che vedano coinvolta la parte interessata (contraddittorio), pertanto attraverso il coinvolgimento diretto della stessa nel procedimento (con la notifica della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, l. n. 241/90) o nell’attività di accertamento a cui la stessa abbia la possibilità di partecipare esprimendo i propri pareri.

La presa di posizione del Consiglio di Stato

La pronuncia (n. 5694/2024) prende in considerazione la responsabilità omissiva del proprietario incolpevole in ipotesi di depositi di rifiuti discendenti da fatti illeciti di soggetti ignoti, così andando a confermare la sentenza di primo grado emessa dal T.A.R. di Milano che respingeva il ricorso presentato avverso un’ordinanza di rimozione dei rifiuti emessa da un comune lombardo nei confronti dei proprietari di un cascinale.

Oltre alla copiosa giurisprudenza relativa alle dichiarazioni di illegittimità delle ordinanze sindacali indirizzate al proprietario o possessore dell’immobile, il Collegio, nella sentenza richiamata, preliminarmente ricorda “che l’impossibilità di imporre le opere di bonifica al proprietario di un terreno inquinato non responsabile del relativo inquinamento è stata affermata a partire dalla nota sentenza della Corte di Giustizia UE, sez. III, 4 marzo 2015 C534-13…OMISSIS…” la quale ha chiarito come la normativa nazionale “…OMISSIS… nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione”.

I principi

Proprio grazie all’orientamento della giurisprudenza, che riprende quanto affermato dalla Corte di Giustizia UE, è possibile fissare i seguenti principi:

• il proprietario incolpevole che non sia stato negligente nell’attivarsi con le segnalazioni e le denunce imposte dalla legge, è tenuto ad adottare esclusivamente le misure di prevenzione volte a evitare successivi eventi;

• il proprietario dell’area oggetto di abbandono è tenuto ad adottare gli interventi di riparazione, messa in sicurezza definitiva, bonifica e ripristino dell’area, qualora lo stesso abbia tenuto una condotta omissiva, a titolo di dolo o colpa, in relazione alla fattispecie accertata; a maggior ragione è obbligato ad intervenire qualora abbia responsabilità penalmente rilevanti in concorso con l’esecutore materiale del fatto;

• la P.A. competente, qualora il responsabile non sia individuabile o non provveda agli adempimenti dovuti ed impartiti con provvedimento legittimo, e il proprietario sia incolpevole, dovrà adottare gli accorgimenti necessari per il ripristino dell’area con conseguente avvio a smaltimento dei rifiuti.

Nella vicenda esaminata dal Collegio emerge come, a seguito di puntuali accertamenti svolti dagli organi di controllo, la condotta illecita del terzo in relazione all’abbandono di rifiuti, non esonera dalla responsabilità il proprietario dell’area (o il titolare di diritti reali o personali di godimento sulla stessa), responsabilità collegata a un’omissione rispetto agli obblighi di attenzione e cura rispondenti ai criteri di diligenza ragionevolmente esigibili; nel fatto in esame al proprietario viene infatti contestato un omesso controllo.

La responsabilità del proproietario

Il Consiglio di Stato afferma come la responsabilità del proprietario trova riscontro “nella lettera del menzionato art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, che chiaramente attribuisce le conseguenze ripristinatorie della condotta lesiva dell’ambiente anche al proprietario colpevole di inidonea vigilanza sui beni interessati dall’abbandono dei rifiuti”.

La P.A. deve fare, quindi, molta attenzione nell’emettere in modo indiscriminato provvedimenti a carico dei proprietari o titolari di diritti reali o personali di godimento delle aree contaminate in quanto tali provvedimenti devono essere preceduti da un’idonea attività di accertamento in contraddittorio con le parti interessate; solo a seguito della constatazione di condotte commissive od omissive oggettivamente rilevate sarà possibile emettere ordinanze adeguatamente motivate finalizzate ad obbligare il proprietario o possessore dell’area all’adozione di interventi di riparazione, messa in sicurezza definitiva, bonifica e ripristino.

Titolare di diritti reali e personali di godimento

Infine, al concetto di “titolare di diritti reali e personali di godimento”, il Consiglio di Stato riprende, nella sentenza citata, quanto dettato dalla Cassazione Civile (n. 14612/2020): “le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata (art. 192 d.lgs. n. 152/2006) rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli – e per ciò stesso imporgli – di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente”.

Marco Rubegni